Beslutninger om opprettelser av landskapsvernområder fattes av Kongen i statsråd, og det er lite naturlig at slike vedtak kan settes til side av et underordnet organ. Gjeldende naturvernlov § 7 om landskapsvernområder er et eksempel på en slik regel. Etter denne bestemmelsen settes reglene om landskapsvernområder til side for områder som omfattes av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Det innebærer at et kommunalt organ kan oppheve eller endre Kongens vedtak om ivaretakelse av nasjonale verdier. Departementet viser dessuten til at det ikke gjelder tilsvarende regler for de andre områdevernkategoriene naturreservater, nasjonalparker og biotopfredningsområder. Det er heller ikke slik at det er andre plantyper etter plan- og bygningsloven som gjelder foran landskapsvernområder. Det er derfor både inkonsekvent og i strid med alle styringsprinsipper at Kongen skal kunne overprøves i slike saker. På denne bakgrunn foreslår departementet, i tråd med utvalget, ikke å videreføre bestemmelsen i § 7 i naturvernloven om at landskapsvern står tilbake overfor reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.
Dagens lovtekst: Naturvernloven fra 1970
(se http://lovdata.no/all/nl-19700619-063.html)
Landskapsvernområder
”§ 5. For å bevare egenartet eller vakkert natur- eller kulturlandskap kan arealer legges ut som landskapsvernområde. I landskapsvernområde må det ikke iverksettes tiltak som vesentlig kan endre landskapets art eller karakter. Fylkesmannen avgjør i tvilstilfelle om et tiltak må anses å ville endre landskapets art eller karakter vesentlig.
§ 6. Vedtak om å legge ut et areal som landskapsvernområde treffes av Kongen, som kan fastsette nærmere bestemmelser om området, dets skjøtsel og bruken av det.
§ 7. Bestemmelsene i §§ 5 og 6 gjelder ikke områder som omfattes av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.”
Ny naturmangfold blir vedtatt av Odelstinget våren 2009:
Ot.prp. nr. 52 (2008-2009), se http://www.regjeringen.no/nb/dep/md/dok/regpubl/otprp/2008-2009/otprp-nr-52-2008-2009-.html?id=552112
Om lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven)
Tilråding fra Miljøverndepartementet av 3. april 2009, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Stoltenberg II)
Fra kapittel 11 Områdevern (i proposisjonen):
11.8.4 Landskapsvernområder
11.8.4.1 Gjeldende rett
”Landskapsvernområder etableres for å bevare egenartet eller vakkert natur- eller kulturlandskap, jf. naturvernloven § 5. Formålet er etter lovens ordlyd å «bevare landskapet». Landskapsvern er ofte kombinert med fredning av plante- eller dyrearter etter naturvernloven §§ 13 eller 14, eller reservat- eller biotopfredning etter §§ 8 eller 9. Landskapsvern er den mildeste verneformen.
I praksis har landskapsvernområde vært brukt til et vidt spekter av verneformål, bl.a. som alternativ til nasjonalpark i områder planlagt utlagt til nasjonalpark, men som ikke oppfyller nasjonalparkkriteriene. Kategorien er brukt i randsonene til nasjonalparker, og den er også brukt i større urørte områder med naturkvaliteter som kvalifiserer til nasjonalpark, men hvor grunneierforholdene har gjort det vanskelig å opprette nasjonalpark.
Naturvernloven § 7 bestemmer at reglene om landskapsvernområder «gjelder ikke områder som omfattes av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven». Der hvor landskapsvernområdet omfatter et allerede regulert område, innebærer bestemmelsen at vedtaket om landskapsvern ikke kan ha rettsvirkning før reguleringsvedtaket er opphevet. Den åpner imidlertid også for etterfølgende reguleringsvedtak i områder som er utlagt til landskapsvernområde. I de regulerte områdene bortfaller landskapsvernet etter naturvernloven når reguleringsplanen er endelig.”
11.8.4.2 Utvalgets forslag
Landskapsvern er den vernekategorien som etter utvalgets vurdering framstår som mest uklar. Den er brukt til svært forskjellige formål, og restriksjonsnivået har vært varierende. Utvalget foreslår derfor at kategorien landskapsvernområde rendyrkes til å ivareta «landskap» som sådant, slik intensjonen opprinnelig har vært. Ivaretakelsen av naturverdier som blir skapt i samspillet mellom menneskers bruk og naturgrunnlaget, er ett blant flere sentrale mål i landskapsvernet. Et annet mål er å sikre større trekk i naturlandskap for å ivareta økologiske funksjoner, men også av hensyn til opplevelsesverdi og rekreasjon.
Landskapsvernområder svarer til IUCN-kategoriene landskapsvern (V) og, til dels, ressursforvaltningsområde (VI).
Utvalget har vurdert om landskapsvernet bør skilles i to vernekategorier, for henholdsvis naturlandskapet og kulturlandskapet, men er kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Det er etter utvalgets syn glidende overganger mellom naturlandskap og kulturlandskapet. Internasjonalt er nettopp menneskers tilknytning til landskapet sentralt for denne verneformen. Utvalget foreslår derfor at naturlandskap og kulturlandskapet behandles i samme kategori.
Landskapsvernområde skal være en mild vernekategori, og den kan kombineres med andre vernekategorier, særlig biotopvernområde.
Forholdet til reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven
Utvalget foreslår å oppheve muligheten til å vedta en reguleringsplan etter plan- og bygningsloven i strid med et landskapsvernområde. Bestemmelsen i gjeldende rett gir reguleringsplaner forrang overfor landskapsvernområder, og ikke overfor naturreservater, nasjonalparker og biotopfredningsområder. Det er heller ikke slik at det er andre plantyper etter plan- og bygningsloven som gis forrang overfor landskapsvernområder.
Tidligere kunne det ikke treffes fredningsvedtak etter kulturminneloven i strid med reguleringsplaner og bebyggelsesplaner etter plan- og bygningsloven. Dette ble endret i 1989, slik at fredningsvedtak nå går foran slike planer etter plan- og bygningsloven, jf. Ot.prp. nr. 51 (1987–88). En viktig forutsetning for denne endringen var at fredningsvedtak skulle utarbeides i nær kontakt med kommunens planmyndigheter. Kulturminnelovens saksbehandlingsbestemmelse ble endret for å sikre dette. Denne bestemmelsen er lik dagens saksbehandlingsbestemmelse etter naturvernloven. I utvalgets forslag til saksbehandlingsbestemmelse, jf. utk. § 40, videreføres hovedelementene i dagens bestemmelse. Det foreslås imidlertid en tydeliggjøring av tidlig involvering i prosessen med verneplaner, klarere regler for hvordan medvirkningen skal legges opp og hva det er spesielt viktig å legge vekt på i saksbehandlingen. Dette vil bedre kommunens mulighet til kontakt og medvirkning i vernesaker.
Utvalget går inn for at vedtak om vern av naturområder – som i dag – skal treffes av Kongen i statsråd, mens vedtak etter plan- og bygningsloven fattes av kommunen. Utvalget ser det som lite naturlig at Kongens myndighet til å ta vare på verdifullt landskap skal kunne begrenses av kommunale vedtak. En slik ordning vil også kunne vanskeliggjøre oppfyllelsen av nasjonale målsettinger og internasjonale forpliktelser.
Utvalget foreslår å ikke videreføre bestemmelsen om at regler om landskapsvernområder ikke gjelder i områder som omfattes av reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven.”
11.8.4.4 Departementets vurdering
”Departementet foreslår slik som utvalget, at vernekategorien landskapsvernområde videreføres med enkelte presiseringer. Dette er i samsvar med hovedinntrykket fra høringen. Landskapsvern skal fortsatt være en mild vernekategori hvor pågående virksomhet i all hovedsak skal kunne fortsette.
Departementet mener i likhet med utvalget at det er behov for å rendyrke bestemmelsen for bedre å kunne ivareta landskapet som sådan. Dette samsvarer også med internasjonale retningslinjer for vern. Sammen med de andre vernekategoriene utgjør landskapsvern en helhet i arbeidet med områdevern som skal bidra til å sikre et representativt utvalg av norsk natur, samtidig som vernet skal bidra til å stanse tapet av naturens mangfold.
Vilkår for vern
Landskapsvernområdene skal ivareta de større trekkene i landskapet. Typiske landskapstrekk kan f.eks. være kvartærgeologiske landskapsformer, kystlandskap, vestlandslandskap, samisk kulturlandskap, eller jordbrukets kulturlandskap. I motsetning til vern av nasjonalparker er landskapsvern ikke begrenset til naturlandskap, og det er ikke et krav om at området er tilnærmet fritt for tyngre, tekniske inngrep slik det er for nasjonalparker.
Helheten i et landskapsvernområde utgjøres ofte av både natur- og kulturhistoriske verdier som henger nøye sammen. Kulturhistoriske verdier alene er ikke et selvstendig vilkår for opprettelse av et landskapsvernområde. Hvis det er behov for å ta vare på kulturminner eller andre kulturhistoriske verdier uten at de henger nøye sammen med naturverdier, må dette skje i medhold av kulturminneloven eller plan- og bygningsloven.
Departementet viser til at det i landskapsvernområder vil være vanskelig å gi enkeltarter som ikke har betydning for landskapet som sådant, en tilstrekkelig beskyttelse. I slike tilfeller der naturtyper og/eller naturens mangfold har behov for spesielt vern uavhengig av landskapsinntrykket, mener departementet at andre vernekategorier, som naturreservat, biotopvern eller nasjonalpark, må benyttes, enten alene eller i kombinasjon med landskapsvernområde.
Som det framgår i kap. 11.8.1, er målene for områdevern knyttet til naturens behov for beskyttelse. Friluftsliv vil derfor ikke være et selvstendig kriterium for opprettelse av verneområder, men det kan komme inn som et tilleggsargument i områder hvor f.eks. opplevelsesverdi er et kriterium for opprettelse av et landskapsvernområde.
Rettsvirkninger av vern
Selv om landskapsvernområder anses som en mild vernkategori, innebærer den strenge restriksjoner på visse typer bruk og utbygging. Departementet er enig med utvalget i at dagens praksis videreføres slik at restriksjonsnivået blir på noenlunde samme nivå som i dag. Det skal også være rom for utvikling av pågående virksomhet, f.eks. å ta i bruk nye og mer tidsmessige driftsmetoder innenfor landbruket. I alle landskapsvernområder er forutsetningen at all virksomhet og alle tiltak er tilpasset landskapet slik at det ikke kommer i strid med formålet med vernet. I landskapsvernområder vil det derfor være lite aktuelt med nye tekniske inngrep. I den grad det åpnes for nybygging eller andre nye tiltak vil det etter verneforskriften være anledning til å sette vilkår som styrer denne utbyggingen på en god måte for å ivareta verneformålet.
I de fleste landskapsvernområder som etableres, vil det ikke være behov for å hindre eller begrense eksisterende bruk. Områder som vernes som landskapsvernområder har slike kvaliteter at eksisterende bruk ikke har forringet området, men det kan være nødvendig å sette rammer for ulike typer drift for å ivareta landskapet. Dette kan f.eks. sette begrensninger på hogstformer og begrensninger i adgangen til motorferdsel.
Departementet viser til at skogbruksvirksomhet er pågående virksomhet selv om skogen kan ha stått urørt i lang tid som følge av lang omløpstid i skogbruket. Hogst, særlig i større flater, kan påvirke landskapet, og det må derfor i hvert enkelt tilfelle tas stilling til hvilke restriksjoner for skogbruket som er nødvendig for å ivareta bestemmelsen i § 36 annet ledd første punktum. Det kan gis bestemmelser i verneforskriften som begrenser flatestørrelser og gir hjemmel for avgrensning av slike inngrep av hensyn til verneformålet.
Ferdsel til fots anses normalt å være en type bruk som i et landskapsvernområde ikke har behov for strenge restriksjoner, fordi det etter departementets vurdering i liten grad vil kunne skade eller forringe verneformålet. Tilsvarende som etter gjeldende rett, kan det imidlertid være aktuelt å kombinere landskapsvernet med biotopfredning for å bevare eller utvikle et områdes økologiske funksjon for nærmere bestemte arter. I slike tilfelle kan det være aktuelt å regulere ferdsel til fots, jf. kap. 11.8.6.
Skjøtsels- og forvaltningsplaner
Departementet er enig med utvalget i at det må stilles krav til skjøtselsplan der bruk er viktig for å opprettholde verneverdiene. I utvalgets forslag er dette formulert som et krav til skjøtselsplan der «bruk er en vesentlig forutsetning for å bevare områdets karakteristiske trekk og biologiske mangfold». Departementet ønsker en klarere kobling til verneformålet og har derfor forslått at skjøtselsplan skal utarbeides «der bruk er en vesentlig forutsetning for å ivareta verneformålet», jf. § 36 tredje ledd første punktum.
En slik bestemmelse vil bidra til at grunneiere og rettighetshavere på et tidlig tidspunkt får større klarhet i virkningen av et vern. Samtidig gir den forvaltningen et insitament til å komme frem til avtaler med grunneiere om bruk som er en forutsetning for å ivareta verneformålet. Det gir også større sikkerhet for at områdene ivaretas slik som forutsatt ved etablering av vernet.
En skjøtselsplan er imidlertid ikke alltid tilstrekkelig for å sikre en forutsigbar forvaltning i tråd med verneformålet. Departementet viser i denne sammenheng til kap. 11.1.1 og kap. 11.7.5 hvor viktigheten av forvaltningsplaner er drøftet, kap. 11.8.3.4 hvor forvaltningsplaner i nasjonalparker er omtalt og kap. 11.8.13 hvor mange høringsinstanser påpeker at utarbeidelse av forvaltningsplaner og ikke bare skjøtselsplaner må lovfestes. Departementet mener mange verneområder har behov for helhetlige forvaltningsplaner, men behovet er størst i de store verneområdene. Slike planer vil særlig være aktuelt i nasjonalparkene og i de store landskapsvernområdene hvor det ofte er mange brukerinteresser. Departementet anbefaler derfor at utarbeidelse av utkast til forvaltningsplan hjemles i et nytt fjerde ledd i § 36.
Revisjon av skjøtsels- og forvaltningsplanene kan være aktuelt i mange områder. Hvor ofte slike planer bør revideres vil variere i de ulike områdene. Departementet legger opp til at slike planer revideres ca. hvert femte til tiende år.
Forholdet til reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven
Departementet har gjennom arbeidet med ny plandel av plan- og bygningsloven og ny naturmangfoldlov lagt vekt på at områdevern i sterkere grad enn i dag bør ses i sammenheng med planleggingen etter plan- og bygningsloven, bl.a. gjennom mer samordnete saksbehandlingsregler. Samlet skal naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven gi et bedre grunnlag for å vurdere hvordan bruk og vern av et naturområde kan sikres på en bærekraftig måte. Det gir mulighet for å ivareta internasjonale og nasjonale verneinteresser og lokal utvikling på en forsvarlig og konstruktiv måte.
Departementet ser det som helt sentralt at ivaretakelse av internasjonale og nasjonale naturverdier sikres gjennom områdevern etter naturmangfoldloven. Som i dag ønsker departementet at slike beslutninger gjøres i et helhetlig perspektiv der man avveier ulike interesser mot hverandre. Slike beslutninger fattes av Kongen i statsråd, og det er lite naturlig at slike vedtak kan settes til side av et underordnet organ. Gjeldende naturvernlov § 7 om landskapsvernområder er et eksempel på en slik regel. Etter denne bestemmelsen settes reglene om landskapsvernområder til side for områder som omfattes av reguleringsplan etter plan- og bygningsloven. Det innebærer at et kommunalt organ kan oppheve eller endre Kongens vedtak om ivaretakelse av nasjonale verdier.
Departementet viser dessuten til at det ikke gjelder tilsvarende regler for de andre områdevernkategoriene naturreservater, nasjonalparker og biotopfredningsområder. Det er heller ikke slik at det er andre plantyper etter plan- og bygningsloven som gjelder foran landskapsvernområder. Det er derfor både inkonsekvent og i strid med alle styringsprinsipper at Kongen skal kunne overprøves i slike saker. På denne bakgrunn foreslår departementet, i tråd med utvalget, ikke å videreføre bestemmelsen i § 7 i naturvernloven om at landskapsvern står tilbake overfor reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.”
Tips en venn
Skriv ut
