Om § 11. Særskilt vern av friluftslivsområder
Fra lovteksten
http://lovdata.no/dokument/NL/lov/2009-06-05-35
"§ 11. Særskilt vern av friluftslivsområder
Kongen kan verne som friluftslivsområde områder som på grunn av naturopplevelsesverdier har særskilte kvaliteter for friluftslivet. Det kan fastsettes nærmere bestemmelser om området, herunder bestemmelser om skjøtsel og bruk.
Departementet kan verne områder midlertidig for å forhindre skade på verneverdier. Det kan fastsettes nærmere bestemmelser om området, herunder bestemmelser om skjøtsel og bruk.
Naturvernlovens 1 bestemmelser om saksbehandling i kapittel VI gjelder for opprettelse av friluftslivsområder.
Det kan ikke iverksettes tiltak i friluftslivsområde som vesentlig kan endre områdets verdi som friluftslivsområde. Departementet avgjør i tvilstilfelle om et tiltak kan endre områdets verdi vesentlig som friluftslivsområde.
Økonomisk tap som følge av vedtak etter denne paragraf kan i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger kreves erstattet av staten. Med mindre annet er avtalt, avgjøres spørsmålet ved rettslig skjønn etter begjæring av en av partene innen ett år etter at vedtaket er kunngjort. Departementet kan forlenge fristen. Reglene i domstolloven og tvisteloven gjelder så langt de passer."
Fra proposisjonen
http://www.regjeringen.no/pages/2139617/PDFS/OTP200820090023000DDDPDFS.pdf
3. Lovforslag med generelle merknader
"3.8.3 Departementets vurdering
Bestemmelsen om særskilt vern er et viktig og nødvendig element for å verne Markas unike kvaliteter for friluftsliv og naturopplevelse. Vernebestemmelsen er særlig nødvendig for å sikre begrensede arealer med spesielt viktige «eventyrskoger». I slike «eventyrskoger» er det avgjørende at man kan oppleve et stabilt naturmiljø over tid. Opplevelsesverdien i denne type områder kan lett bli ødelagt av plutselige inngrep som for eksempel hogst. De særlige opplevelsesverdiene som finnes både i «eventyrskogene» og andre steder i Marka, kan ikke ivaretas med andre virkemidler, som for eksempel markalovens generelle vern eller bestemmelsene i for eksempel skogloven eller naturvernloven.
Skogloven og forskrift om skogbehandling og skogsdrift i Marka er viktige for å ivareta et «minimumsnivå» av skogbrukshensyn i Marka generelt. Dette regelverket er imidlertid ikke egnet til å ivareta behovet for å sikre avgrensede områder i Marka som har spesielle naturopplevelsesverdier. Dette skyldes i hovedsak at verken skogloven eller forskrift for skogsdrift i Marka gir hjemmel for å gjennomføre tiltak som begrenser skogsdrift i så stor grad at man kan sikre slike viktige naturopplevelsesverdier. For å oppnå dette, vil det ofte være nødvendig med tiltak som begrenser lønnsomheten i skogbruket i vesentlig grad, noe som følgelig må påregnes å utløse krav om erstatning fra grunneier. De verdier man søker å ta vare på gjennom denne bestemmelsen, anslås nå å kunne ligge i størrelsesorden 1 % av det totale skogarealet i Marka.
Markaloven § 11 viderefører i det vesentlige bestemmelsene om særskilt vern i høringsutkastets §§ 12 til 14. På bakgrunn av høringen er det imidlertid foretatt noen mindre endringer. Bestemmelsene om særskilt vern er nå samlet i én paragraf. Utkastets § 12 første til tredje ledd videreføres med mindre justeringer i § 11 første og fjerde ledd. Utkastets § 12 fjerde ledd om midlertidig vern er videreført i § 11 annet ledd. Departementets hjemmel etter § 12 femte ledd til å foreta skjøtsel og tilrettelegging for opplevelse av natur- og kulturmiljø er tatt ut. Den særskilte hjemmelen i utkastets § 12 sjette ledd om departementets delegasjonsmyndighet er tatt ut, da den anses overflødig. I stedet for å ha egne saksbehandlingsregler for vern etter markaloven slik som foreslått i høringsutkastets § 13, er spørsmålet i lovforslagets § 11 tredje ledd løst slik at opprettelse av verneområder etter markaloven følger saksbehandlingsreglene i naturvernloven kapittel VI. Erstatningsbestemmelsen i utkastets § 14 er videreført i lovforslagets § 11 siste ledd.
Det generelle skogvernarbeidet har frivillig vern som hovedstrategi. Det vil være naturlig å prøve ut denne strategien også i forbindelse med særskilt vern etter markaloven. Også «frivillig vern-strategien» vil normalt medføre opprettelse av særskilte verneområder etter § 11.
For øvrig vises til paragrafmerknadene."
4 Merknader til de enkelte bestemmelser
"Til § 11 Særskilt vern av friluftslivsområder
Bestemmelsen gir en egen hjemmel og nærmere rammer for å verne spesielle områder i Marka med friluftsliv og naturopplevelse som verneformål. Verneformålet er dermed forskjellig fra for eksempel naturvernlovens verneformål som er naturmangfold. De områdene som vil kunne vernes etter § 11, vil generelt ikke kvalifisere for vern som naturreservat etter naturvernloven. Dette skyldes at kriteriene for vern etter naturvernloven er knyttet til naturmangfold og ikke til naturopplevelsesverdier. Markaloven § 11 har likheter med friluftsloven § 34 (Friluftsmark), men gjelder både privat og offentlig grunn.
Første ledd første punktum gir av hensyn til friluftslivet Kongen hjemmel til å verne områder som friluftslivsområde. Med bruken av begrepet «områder» er det ikke satt en nedre eller øvre grense for størrelsen på områder som kan vernes. Både større og mindre områder kan derfor vernes i henhold til denne bestemmelsen. For at bestemmelsen om særskilt vern skal komme til anvendelse, må det være tale om et område som på grunn av naturopplevelsesverdier har særskilte kvaliteter for friluftslivet.
Til sammenligning er det naturfaglige grunnlaget for opprettelse av naturreservater i skog med hjemmel i naturvernloven at man gjennom kartlegginger har dokumentert en rekke ulike delkriterier som er viktige for biologisk mangfold. Typiske delkriterier som dokumenteres er en kombinasjon av kvantifiserbare størrelser, for eksempel påvist antall rødlistearter i området, og skjønnsmessige kriterier som for eksempel at området har en skogtype som er sjelden i regionen.
Kriteriene som benyttes ved skogvern etter naturvernloven er utviklet over lang tid. Det er også betydelig grad av faglig skjønn knyttet til vurderingen av et områdes verneverdi, både hva gjelder delkriterier og totalvurderingen av området.
Selv om kriteriene for særskilt vern etter markaloven nødvendigvis blir vesentlig forskjellige fra kriteriene for opprettelse av naturreservater med hjemmel i naturvernloven, vil prinsippene for vurderingen langt på vei bli de samme. Også etter markaloven § 11 vil det være nødvendig å kartlegge det aktuelle området og dokumentere vernekriterier av verdi for friluftsliv og naturopplevelse. Også her vil det i stor grad være en kombinasjon av både kvantifiserbare og mer skjønnsmessige kriterier. Også for særskilt vern vil man måtte foreta en samlet vurdering av de ulike delkriteriene med sikte på en vurdering og klassifisering av området og dets samlede verneverdi.
Følgende kriterier skal legges til grunn ved vurderingen av om et område skal vernes etter § 11: For det første skal det legges vekt på områdets preg av å være urørt og naturlig. I denne forbindelse må det kartlegges hvilke inngrep som finnes i området, herunder hogstinngrep, bebyggelse, bilveger og kraftlinjer. Videre må man vektlegge områdets særpreg. Det vil måtte legges vekt på om området avviker fra omgivelsene og framstår som «spennende og trolsk». Av betydning vil være områdets preg av å være vilt, ved at det for eksempel er store sprang i topografien, ville juv og revner, markerte former i terrenget, markante trær m.v. Det skal videre legges vekt på områdets variasjon, mangfold og kompleksitet, herunder vekslingen mellom skogrommenes størrelse og form. Det skal legges vekt på vekslingen mellom bratt og flatt terreng, mellom trær og undervegetasjon, lune og forblåste steder, tett skog og utsiktspunkter, variasjon mellom sluttet gammelskog og naturlige åpne områder og variasjon i trærnes alder mv. Det skal videre legges vekt på naturlige landskapsrom uten forstyrrende inngrep. For vurderingen vil det også være viktig å kartlegge forekomsten av store og små landskapsrom av ulike slag, for eksempel naturlige åpninger i skogen, myrer og vann og vassdrag, landskapsrom mellom åser og topper. Også menneskeskapte åpninger i skogen, som setervoller og plasser vil måtte vektlegges. Av betydning for vurderingen vil også være områdets forekomst av vann, bekker og myrer. Videre må det legges vekt på områdets stillhet og fravær av støy.
I forbindelse med kartlegging og dokumentasjon av områdene bør det i tillegg også innhentes informasjon om hvordan og i hvilket omfang området brukes av befolkningen, om det er en naturlig sammenheng med andre områder og om det ligger i tilknytning til naturlige utfartssteder som etablerte turhytter mv. Områdets naturopplevelsesverdi som beskrevet ovenfor, herunder blant annet faktisk bruk og tilgjengelighet, vil danne grunnlaget for om et område skal vernes etter § 11.
Det vil være summen av verdier for enkeltkriteriene som må legges til grunn for vurderingen av et konkret områdes verneverdi etter § 11. Det kan derfor godt tenkes at betydelige arealer i Marka kan slå ut på ett eller et par av disse kriteriene uten at dette gir grunnlag for vern etter § 11. Områder som kan kvalifisere for særskilt vern vil som regel oppfylle et stort antall av kriteriene ovenfor og dermed få en høy totalvurdering.
Av første ledd annet punktum fremgår at Kongen i forskrift i forbindelse med vernevedtak kan gi nærmere bestemmelser om området, herunder dets skjøtsel og bruken av det.
Som skjøtselstiltak som kan fastsettes av Kongen i forskrift, regnes alle tiltak som anses nødvendig for å fremme, opprettholde eller oppnå den natur- eller kulturtilstanden som er formålet med vernet, herunder merking av området. Det kan f.eks. være opprenskning for å hindre gjengroing, hogst eller opprydning etter tidligere naturinngrep med fjerning av forfalte anlegg mv. Det kan ikke gjennomføres tilretteleggingstiltak som endrer områdets karakter. Selv om det ikke er direkte sagt i loven, kan departementet inngå avtale med grunneieren, interesserte organisasjoner eller andre om å utføre nærmere bestemte skjøtselstiltak.
Bestemmelsen gir ikke hjemmel for miljøvernmyndigheten til å pålegge grunneieren, rettighetshaveren eller andre å gjennomføre en bestemt skjøtsel eller bruk av området. Skjøtselstiltak kan ikke medføre nye rådighetsreguleringer for grunneieren. Berører skjøtselstiltak privat eiendom eller rettigheter i verneområdet, skal eieren eller rettighetshaveren så vidt mulig varsles på forhånd.
Skjøtselstiltakene må respektere den virksomhet som er tillatt gjennom vernebestemmelsene og eventuelle dispensasjoner. Tilsier behovet for skjøtsel at virksomhet i henhold til en dispensasjon må vike, må det skje ved omgjøring av dispensasjonen. Opprydning av avfall omfattes ikke av skjøtselsbegrepet og kan gjennomføres uten varsel til eier eller rettighetshaver.
Anlegging av parkeringsplasser i verneområder forutsetter særskilt rettsgrunnlag.
Økonomiske fordeler ved gjennomføring av skjøtselstiltak tilfaller grunneier eller rettighetshaver. Må det f.eks. ryddes skog for å forbedre et områdes friluftsverdier, for eksempel et utkikkspunkt, vil den økonomiske verdien av tømmeret tilfalle grunneier eller fester.
Annet ledd bestemmer at departementet kan treffe vedtak om midlertidig vern dersom det er nødvendig for å forhindre skade på verneverdier. Dette kan for eksempel være aktuelt dersom områder som er aktuelle for vern etter denne paragrafen står i fare for å miste sin verdi som følge av nært forestående inngrep dersom departementet ikke iverksetter tiltak. Departementet kan i henhold til annet punktum , ved midlertidig vern fastsette nærmere bestemmelser om området, herunder bestemmelser om dets skjøtsel og bruk. Det vises for øvrig til merknadene til første ledd annet punktum.
Tredje ledd fastsetter at bestemmelsene om prosedyrer og saksbehandling i naturvernlovens kapittel VI skal anvendes ved opprettelsen av verneområder i Marka. Det vises til rundskriv T-3/99 om saksbehandlingsregler etter naturvernloven.
Fjerde ledd angir begrensninger for hvilke tiltak som kan settes i verk i friluftslivsområde. Det må i friluftslivsområde ikke iverksettes tiltak som vesentlig kan endre områdets verdi som friluftslivsområde. Forbudet vil for eksempel kunne innebære begrensninger i tilknytning til skogsdrift, anlegging av løyper til idrettsformål, visse typer landbruksdrift mv. Fjerde ledd annet punktum sier at departementet i tvilstilfelle kan avgjøre om et tiltak kan endre områdets verdi som friluftslivsområde. Avgjørelsen vil være et enkeltvedtak som kan påklages i henhold til reglene i forvaltningsloven.
Femte ledd fastsetter at økonomisk tap som følge av vedtak etter denne paragraf i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger kan kreves erstattet av staten. Med mindre annet er avtalt, avgjøres spørsmålet ved rettslig skjønn etter begjæring av en av partene innen ett år etter at vedtaket er kunngjort. Departementet kan forlenge fristen. Reglene i domstolsloven og tvisteloven gjelder så langt de passer.
Departementet åpner for at det også kan etableres verneområder etter denne paragrafen gjennom en «frivillig vern-strategi». Ved frivillig vern vil skogeierne tilby aktuelle skogarealer for vern. Hvis det ikke allerede foreligger tilstrekkelige faglige registreringer, må det deretter foretas slike registreringer for å klarlegge vernekvaliteter og avgrensning av verneområdet. På grunnlag av tilbud og de faglige registreringene vil fylkesmannen utarbeide forslag til avgrensning av verneområdet. Fylkesmannen utarbeider forskriftsforslaget som blir oversendt grunneierne for kommentarer. Ved enighet blir det utarbeidet avtale der erstatningssum, forslag til verneforskrift og avgrensning av verneområdet blir avklart. Verneforslaget sendes deretter på høring. Vernevedtak fattes ved kongelig resolusjon. Fra avtaletidspunkt og fram til vernevedtak gjelder en vederlagsordning. Utbetaling av erstatningsbeløp og vederlag vil skje når vernevedtak er fattet.
Resultatet av og hjemmelsgrunnlaget for en prosess om frivillig vern vil være det samme som for vernevedtak uten avtale."
Flertallsmerknader fra energi- og miljøkomiteen
Særskilt vern av friluftsområder
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener det er viktig å sikre spesielle områder i Marka av hensyn til friluftslivet og opplevelsesverdien av områdene. Flertallet støtter derfor den foreslåtte hjemmelen til å etablere særskilt vern.
Flertallet viser til at de verdier man gjennom dette vernet ønsker å ta vare på, i proposisjonen anslås nå å kunne ligge i størrelsesorden 1 pst. av det totale skogarealet i Marka.
Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, mener at egnede områder for vern etter § 11 må registreres og sikres mens verneprosessene pågår. I registreringsarbeidet bør kunnskap og kompetanse fra de frivillige naturvern- og friluftslivsinteressene benyttes i arbeidet med å identifisere aktuelle områder.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil presisere at ordninger med frivillig vern kan benyttes som et supplement til de offentlig styrte verneprosesser. Flertallet har merket seg at de områdene som vil kunne vernes etter hjemmel for særskilt vern, generelt ikke vil kvalifisere for vern som naturreservat etter naturvernloven.
Mindretallet
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre har merket seg at det i Regjeringens lovforslag er lagt opp til at erstatning skal gis etter alminnelige rettsgrunnsetninger: Konsekvensene for de berørte grunneierne vil bli omtrent de samme som ved vern som landskapsvernområde eller reservater etter naturvernloven. Da det arbeides med nye erstatningsregler for disse vernekategoriene i den nye naturmangfoldloven, forutsetter disse medlemmer at erstatningsreglene i markaloven blir samordnet med disse reglene når naturmangfoldloven er vedtatt.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Regjeringen i lovforslaget har lagt opp til at økonomisk tap ved vern av friluftsområder kan kreves erstattet i samsvar med alminnelige rettsgrunnsetninger. Disse medlemmer mener at erstatning for slikt vern etter § 11 skal skje etter de samme reglene som for vern av reservat etter naturvernloven.
Disse medlemmer viser til at for å verne avgrensede områder i Marka som har spesielle naturopplevelsesverdier, vil det ofte være nødvendig med tiltak som begrenser lønnsomheten i skogbruket i vesentlig grad. Disse medlemmer forutsetter at dette må medføre erstatning til de berørte grunneiere for deres inntektstap som følge av vernet.
Disse medlemmer viser til at det generelle skogvernarbeidet har frivillig vern som hovedstrategi. Disse medlemmer viser til at det i proposisjonen står at det vil være naturlig å prøve ut denne strategien også i forbindelse med særskilt vern etter markaloven. Også "frivillig vern"-strategien vil normalt medføre opprettelse av særskilte verneområder etter § 11.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"§ 11 Særskilt vern av friluftsområder, femte ledd første punktum skal lyde:
Økonomisk tap som følge av vedtak etter denne paragraf kan i samsvar med naturvernloven § 20 kreves erstattet av staten."
Fra Stortingets debatt
https://www.stortinget.no/Global/pdf/Referater/Odelstinget/2008-2009/o090402.pdf
Inga Marte Thorkildsen (SV) [21:13:53]:
"For første gang verner vi et område av hensyn til friluftslivet. Vi verner for å kunne bruke – på en bærekraftig måte, vel å merke. Det skal settes grenser for kommersiell virksomhet som gjør at bare de som har evne og vilje til å betale, får delta. Dette er viktig, fordi vi mang en gang har sett hvordan kommersielle aktører har beslaglagt de mest attraktive områdene og dermed fortrengt folk flest fra disse. Gjennom hjemmel til vern av områder av hensyn til friluftslivet innfører vi et helt nytt prinsipp. I årtier har vi hatt hjemmel til å verne viktige naturområder av hensyn til alle andre arter enn mennesker. Det er også viktig at noen av de flotteste perlene i Marka nå kan vernes mot ødeleggende inngrep, fordi de betyr så utrolig mye for mange menneskers naturopplevelser, sjøl om det verken er sjeldne eller truede arter der. Vi kaller det eventyrskog."
Peter Skovholt Gitmark (H) [21:58:54]:
"Jeg ønsker å si at jeg reagerer på at Regjeringen uten noen som helst miljøfaglig begrunnelse innfører nye begreper, i dette tilfellet «eventyrskoger». Samtidig har jeg ingen problemer med å se viktigheten av vern. Høyre støtter et særskilt vern av inntil 1 pst. av Markas skogsareal som er av særskilt verdi for friluftsliv, så lenge skogsdriften i de øvrige skogsområdene kan drives uten flere hindringer enn dem som er satt gjennom markaforskrift, skoglov og en Levende Skog-standard. Dette vernet bør i størst mulig grad oppnås på statsgrunn eller i kommuneskoger og dernest gjennom bruk av frivillig vern i private skoger."
Statsråd Erik Solheim [22:48:26]:
"Noen har reagert negativt – igjen er det vel Høyre og Fremskrittspartiet – mot begrepet «eventyrskog», som har vært introdusert her. Det er vel ingen som mener at det har en vitenskapelig begrunnelse, men det må av og til være tillatt å bruke litt folkelig fornuft også og innføre et begrep som jeg tror folk i sin alminnelighet forstår hva betyr. Det betyr et skogsområde med særlige naturkvaliteter, som har stått i lang tid, og som ikke er velegnet for den type friluftsliv som er veldig sterkt fartspreget og idrettspreget, men velegnet for folk som ønsker den stille naturopplevelsen på det en kan kalle naturhistorisk grunn. Det må det også være rom for i Marka."
Jan Bøhler (A) [23:07:22]:
"Jeg tror ikke statsråden trenger å være så bekymret for at noen representanter ikke vil ha mer eventyr og mer eventyrskog. Jeg tror ikke de er så opptatt av mer Soria Moria heller etter valget."
Per Olaf Lundteigen (Sp) [23:38:46]:
"Eventyrskogen er imidlertid en uvitenskapelig verneform som baseres på følelser, og som innebærer at vi er inne på en måte som fører oss fullstendig galt avsted. I Trillemarka ble det sagt at en skulle legge til grunn Artsdatabankens rødliste i forhold til arter. Jeg forstod lenge at det var friluftsliv og andre ting som lå til grunn, og at en skulle prøve å komme vekk fra det som enkelte kaller latinertvangen. Her er det satt i system."
 Markavern: Fylkesmannen i Oslo og AkershusEventyrskog: Naturvernforbundet Oslo og AkershusOm markavernet og vern av  Duell MV/NOA Osloby 2014.05.08.pdf |
